水利部關于深化水利改革的指導意見
in 行業新聞 by 柯橋水務
為深入貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，全面落實中央關于水利改革發展的決策部署，推動水利重要領域和關鍵環節改革攻堅，現就深化水利改革提出如下意見。
一 深化水利改革的重要意義
1.我國國情水情特殊，解決復雜的水問題，不僅要靠堅實的工程基礎、先進的科技支撐，更要靠健全的制度保障。黨的十一屆三中全會以來，水利改革不斷推進，水利體制機制逐步完善，保障了水利事業的快速發展。但是，隨著經濟結構深入調整和社會持續轉型，水利體制機制仍存在與經濟社會可持續發展不協調、不適應的問題，水資源要素對轉變經濟發展方式的倒逼機制尚未形成，水價在資源配置節約保護中的杠桿作用還沒有充分發揮，全社會投入水利基礎設施建設的活力需要進一步激發，有效保護水生態水環境的社會管理體制尚不完善，農田水利建設管理體制與農業經營方式變化還不相適應。因此，必須深化水利改革，加快建立有利于水利科學發展的制度體系。
2.深化水利改革，是貫徹黨的十八屆三中全會精神的重大舉措，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，是使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的必然要求，是加快建立生態文明制度的迫切需要。建立科學完善的水利體制機制，有利于加快水利基礎設施建設，提高水利公共服務水平；有利于水資源的節約保護和優化配置，促進經濟發展方式轉變；有利于改善水生態環境，推進生態文明建設。要充分認識深化水利改革的重大意義，切實增強責任感和緊迫感，不斷把水利改革推向深入。
二 深化水利改革的總體要求
3.指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照中央關于加快水利改革發展的總體部署，以保障國家水安全和大力發展民生水利為出發點，進一步解放思想、勇于創新，加快政府職能轉變，發揮市場配置資源的決定性作用，著力推進水利重要領域和關鍵環節的改革攻堅，使水利發展更加充滿活力、富有效率，讓水利改革發展成果更多更公平惠及全體人民。
4.基本原則。深化水利改革，要處理好政府與市場的關系，堅持政府主導辦水利，合理劃分中央與地方事權，更大程度更廣范圍發揮市場機制作用。處理好頂層設計與實踐探索的關系，科學制定水利改革方案，突出水利重要領域和關鍵環節的改革，充分發揮基層和群眾的創造性。處理好整體推進與分類指導的關系，統籌推進各項水利改革，強化改革的綜合配套和保障措施，區別不同地區不同情況，增強改革措施的針對性和有效性。處理好改革發展穩定的關系，把握好水利改革任務的輕重緩急和社會承受程度，廣泛凝聚改革共識，提高改革決策的科學性。
5.總體目標。堅持社會主義市場經濟改革方向，充分考慮水利公益性、基礎性、戰略性特點，構建有利于增強水利保障能力、提升水利社會管理水平、加快水生態文明建設的科學完善的水利制度體系。到二〇二〇年，在重要領域和關鍵環節改革上取得決定性成果。
三 加快水行政管理職能轉變
適應社會主義市場經濟體制的要求，必須加快水行政職能轉變，建立事權清晰、權責一致、規范高效、監管到位的水行政管理體制，激發市場、社會的活力和創造力，進一步提高水行政管理效率和質量。
6.大幅度減少水行政審批事項。進一步簡政放權，深化水行政審批制度改革，凡采用事后監督能夠解決的審批事項，盡可能取消。減少水利資質資格認定，適合行業組織承擔的由其自律管理。推進水工程建設規劃同意書、建設項目水資源論證、洪水影響評價、水土保持方案、涉河建設項目、水利基建前期工作等審查審批項目分類合并實施。改進水行政審批和監管方式，確需保留的水行政審批事項，要明確管理層級，簡化審批程序。對取消和下放的審批事項，要加強行業指導和事中事后監管問責，落實考核評估措施。
7.合理劃分中央與地方水利事權。國家水安全戰略和重大水利規劃、政策、標準制訂，跨流域、跨國界河流湖泊以及事關流域全局的水利建設、水資源管理、河湖管理等涉水活動管理作為中央事權。跨區域重大水利項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系。區域水利建設項目、水利社會管理和公共服務作為地方事權。由地方管理更方便有效的水利事項，一律下放地方管理，中央加強行業指導和監督職責。
8.創新水利公共服務提供方式。對適合市場、社會組織承擔的水利公共服務，要引入競爭機制，通過合同、委托等方式交給市場和社會組織承擔。逐步推行工程建設管理、運行管理、維修養護、技術服務等水利公共服務向社會力量購買，推動水利公共服務承接主體和提供方式多元化。研究制定政府購買水利公共服務的指導性目錄，明確購買服務的種類、性質和內容，以及承接主體的要求和績效評價標準。積極培育水利公共服務市場，健全市場監管機制。
9.穩步推進水利事業單位和社團改革。加快水利事業單位分類改革，推動事業單位與主管部門理順關系和去行政化，依法由政府承擔的行政職能不得交由事業單位承擔。探索建立水利事業單位法人治理結構，推進有條件的水利事業單位轉為企業或社會組織。加快實施政社分開，推進水利行業社團明確權責、依法自治、發揮作用。制定水利行業協會與行政機關脫鉤的實施方案，限期脫鉤，強化行業自律。
四 推進水資源管理體制改革
水資源具有流域性、循環性、稀缺性和不可替代性，必須優化配置、合理開發、高效利用、全面節約和有效保護。要全面落實最嚴格的水資源管理制度，建立事權清晰、分工明確、運轉協調的水資源管理體制。
10．落實和完善最嚴格水資源管理制度。健全覆蓋省市縣三級的水資源管理“三條紅線”控制指標體系和監控評價體系，落實最嚴格水資源管理考核制度。推動建立規劃水資源論證制度，把水資源論證作為產業布局、城市建設、區域發展等規劃審批的重要前置條件。完善重大建設項目水資源論證制度，涉及公眾利益的重大建設項目，應充分聽取社會公眾意見。建立水資源開發利用監測預警機制，對取用水總量已達到或超過控制指標的地區，暫停審批建設項目新增取水。探索建立國家水資源督察制度。
11.健全流域綜合管理體制機制。推進以流域為單元的綜合管理，強化流域機構在流域規劃管理、防洪和水資源統一調度、河湖管理、“三條紅線”控制指標考核評估、流域綜合執法等方面的職能。建立各方參與、民主協商、共同決策、分工負責的流域議事協調機制和高效執行機制，協調好流域水資源開發利用與保護，防洪安全與河湖岸線利用，江河治理與水能資源開發、航道建設等關系。在有條件的流域探索建立利益相關方參加的流域管理委員會。
12．推進城鄉水務一體化管理。鼓勵地方按照精簡、統一、效能的原則，整合涉及防洪排澇、水源工程建設與保護、供水排水、節約用水、污水處理、中水回用等方面的行政管理職能，實行水務一體化管理，行業上分別接受上級相關行政主管部門的指導和監管。統籌城鄉水利基礎設施建設，推進水利基本公共服務均等化。
五 建立健全水權制度和水價機制
科學高效配置水資源，必須發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用，建立健全水資源資產產權制度，完善水價形成機制，培育和規范水市場，提高水資源利用效率與效益。
13.健全水權配置體系。開展水資源使用權確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的水資源資產產權制度。抓緊完成省級以下區域用水總量控制指標分解，加快開展江河水量分配，確定區域取用水總量和權益。完善取水許可制度，對已經發證的取水許可進行規范，確認取用水戶的水資源使用權。對農村集體經濟組織的水塘和修建管理的水庫中的水資源使用權進行確權登記。對工業、服務業新增取用水戶，研究探索政府有償出讓水資源使用權。
14.建立健全水權交易制度。開展水權交易試點，鼓勵和引導地區間、用水戶間的水權交易，探索多種形式的水權流轉方式。積極培育水市場，逐步建立國家、流域、區域層面的水權交易平臺。按照農業、工業、服務業、生活、生態等用水類型，完善水資源使用權用途管制制度，保障公益性用水的基本需求。
15.建立符合市場導向的水價形成機制。建立反映水資源稀缺程度和供水成本的水利工程供水價格機制，促進節約用水，保障水利工程良性運行。積極推進農業水價綜合改革，加快落實灌排工程運行維護經費財政補助政策，合理確定農業用水價格，實行定額內用水優惠水價、超定額用水累進加價，制定農業水價綜合改革意見。應充分考慮市場供求、資源稀缺、環境保護等因素，合理確定城鎮供水水價，加快推進城鎮居民用水階梯價格制度、非居民用水超計劃超定額累進加價，提高透明度，接受社會監督。
六 加強水生態文明制度建設
加快推進水生態文明建設，是在更深層次、更廣范圍、更高水平上推動民生水利新發展的重要任務，是生態文明建設的重要內容。必須健全水生態文明制度體系，促進和保障水生態系統保護與修復，實現人水和諧。
16.探索水生態文明建設模式。完善水生態環境保護管理機制，把生態文明理念融入到水資源開發、利用、治理、配置、節約、保護的各方面和水利規劃、設計、建設、管理的各環節。開展城鄉水生態文明創建，通過大力發展節水型社會、綜合整治水生態環境、切實維護健康的河湖功能、深入挖掘水文化元素等措施，因地制宜探索水生態文明建設模式。建立健全水利風景區建設與管理機制。
17.健全水資源有償使用制度和水生態補償機制。要按照國家有關部門制定的水資源費征收標準政策，進一步規范征收標準分類，盡快調整到“十二五”末最低征收標準。要根據水資源稀缺程度和開發利用狀況，逐步提高水資源費征收標準。推動建立江河源頭區、重要水源地、重要水生態修復治理區和蓄滯洪區生態補償機制。建立流域上下游不同區域的生態補償協商機制，推動地區間橫向生態補償。積極推進水生態補償試點。
18.健全地下水管理與保護制度。實行地下水水量水位雙控制，合理確定地下水可開采量以及地下水控制水位，加強地下水動態監測，推動建立地方行政首長對地下水壓采和保護負總責的機制。對華北平原等地下水嚴重超采區，依法劃定地下水禁止開采或者限制開采區，通過置換水源、節約用水、調整產業結構、壓減灌溉面積等綜合措施，實行禁采限采，逐步實現地下水采補平衡。建立健全地下水分區管理制度，明確分區管理和保護措施。
19.完善水土保持預防監督和治理機制。依法劃定水土流失重點預防區和重點治理區。嚴格執行生產建設項目水土保持“三同時”制度，明確生產建設項目水土流失防治責任，控制新增人為水土流失。盡快出臺水土保持補償費征收使用管理辦法，完善水土保持補償制度。落實地方人民政府水土保持目標責任制和考核制度。推行以戶承包、聯戶承包、拍賣治理、股份合作、農村新型主體參與等水土流失治理模式。
七 建立嚴格的河湖管理與保護制度
加強和創新河湖管理是提高科學治水管水能力的重要途徑。必須加快完善河湖管理與保護體系，健全工作機制，改進管理方式，規范涉水活動，維護河湖健康。
20.健全河湖規劃約束機制。依法建立健全河道規劃治導線管理制度。完善河湖管理、河道采砂、岸線保護等規劃，為河湖管理與保護提供規劃依據。實行河湖水域岸線、河道采砂、水能資源等河湖開發利用和保護分區管理，明確河湖開發利用和保護要求，合理利用河湖資源，有序推進河湖休養生息。完善河道等級劃分，研究提出河道分級管理意見。
21.強化河湖管理與保護。依法劃定河湖管理和保護范圍，開展河湖水域岸線登記。加強河湖空間用途管制，建立建設項目占用水利設施和水域岸線補償制度。按照分級管理的原則，落實河湖管護主體、責任和經費，完善河湖管護標準體系和監督考核機制。因地制宜推行“河長制”等管理責任機制。積極運用衛星遙感等先進技術強化河湖監控，依法查處非法侵占河湖、非法采砂等行為。
八 完善水利投入穩定增長機制
水利投入是加快水利基礎設施建設的重要保障。必須堅持政府主導，健全公共財政水利投入穩定增長機制；必須進一步發揮市場作用，鼓勵和吸引社會資本更多投入水利。
22.完善公共財政水利投入政策。積極爭取各級財政加大對水利的投入，進一步落實好土地出讓收益計提農田水利建設資金的政策，鼓勵地方采取按土地出讓總收入一定比例計提的方式。積極拓寬水利建設基金來源渠道，推動完善政府性水利基金政策。各地要盡快劃定有重點防洪（潮）任務的城市和水資源嚴重短缺城市名錄，落實從城市建設維護稅中劃出不少于15%的資金用于城市防洪排澇和水源工程建設的政策。
23.落實水利金融支持相關政策。推動建立水利政策性金融工具，爭取中央和地方財政貼息政策，為水利工程建設提供中長期、低成本的貸款。積極協調金融監管機構，進一步拓寬水利建設項目的抵（質）押物范圍和還款來源，允許以水利、水電、供排水資產及其相關收益權等作為還款來源和合法抵押擔保物。探索建立洪澇干旱災害保險制度。
24．鼓勵和吸引社會資本投入水利建設。在鼓勵和引導民間資本投入農田水利和水土保持的基礎上，進一步研究把引調水工程、水源工程建設等作為吸引社會資本的重要領域。積極發展BOT（建設—經營—轉交）、TOT（轉讓經營權）、BT（建設—轉交）、PPP（公私合作）等新型水利項目融資模式。對于準公益性水利工程，制定政府補貼機制，鼓勵和引導企業、個人等符合條件的投資主體，以合資、獨資、特許經營等方式投入水利工程建設。
25.改進水利投資監督管理。適應財政轉移支付政策調整，改進小型水利項目投資管理，對農田水利、水土保持等面廣量大的小型水利項目，將責任、權力、資金、任務落實到省，地方對項目審批、建設實施負總責，中央有關部門加強行業指導和行政監督。創新水利扶貧工作機制。加強水利投資使用監管，完善水利項目稽察、后評價和績效評價制度，對投資項目進行全過程監管，提高投資管理水平和投資效益。
九 深化水利工程建設和管理體制改革
提高水利工程建設和管理水平，保障工程質量和安全，充分發揮水利工程效益，必須創新水利工程建設和管理體制，推動水利工程建設和運行管理專業化、市場化和社會化發展。
26.創新水利工程建設管理模式。完善水利工程建設項目法人責任制、招標投標制和建設監理制。規范項目法人組建，建立考核評價和激勵約束機制，強化政府對項目法人的監督管理。因地制宜推行水利工程代建制、設計施工總承包等模式，實行專業化社會化建設管理。對中小型水利工程建設，可采取集中建設管理模式，按縣域或項目類型集中組建項目法人。探索水利工程新型移民安置方式，健全移民安置監督管理機制。
27.強化水利工程質量安全與市場監管。加強省、市水利工程質量與安全監督管理機構和能力建設，鼓勵有條件的縣級行政區設立水利工程質量與安全監督管理機構。按照工程規模和重要程度劃分水利工程質量與安全監督事權，嚴格落實各級質量與安全責任制。推進水利建設項目招投標進入公共資源交易中心進行交易，建立健全水利建設項目評標專家庫。加強水利工程建設市場監管，推進水利工程建設項目信息公開，積極開展市場主體信用等級評價，完善全國統一的誠信體系信息平臺，建立守信激勵和失信懲戒機制。
28.深化國有水利工程管理體制改革。健全水利工程運行維護經費保障機制，盡快將公益性、準公益性水利工程特別是大中型灌區管理單位基本支出和維修養護經費落實到位，完善中央財政對中西部地區、貧困地區公益性水利工程維修養護經費的補助政策。參照中央水利建設基金的支出結構，逐步提高地方水利建設基金用于水利工程維修養護的比例。切實做好水利工程確權劃界，繼續推進管養分離，以政府購買服務方式由專業化隊伍承擔工程維修養護，培育和規范維修養護市場。推行水利工程物業化管理。
十 創新農村水利發展機制
農村水利是農業增產、農民增收、農村發展的重要基礎。必須適應農村經濟社會結構和農業生產經營方式變革，創新農村水利體制機制，促進農村水利發展，保障國家糧食安全。
29.創新農田水利組織發動和建設機制。落實農田水利建設地方行政首長負責制，健全部門分工協作制度，完善考核評價機制，充分發揮政府在農田水利建設中的主導作用。通過以獎代補、先建后補、項目扶持、信貸支持等政策措施，調動農民群眾參與農田水利建設的積極性，鼓勵農民用水合作組織和新型農業經營主體承擔農田水利工程建設與管護。探索適合小型農田水利特點的建設管理模式，對比較分散的小型水利工程建設項目，在統一規劃和建設標準的前提下，可由具備條件的鄉鎮、村級組織和農民用水合作組織等組織實施，縣級水行政主管部門應加強指導和監管。
30.加快農村小型水利工程產權制度改革。按照“誰投資、誰所有，誰受益、誰負擔”的原則，明確小型水利工程所有權和使用權，落實管護主體、責任和經費。允許財政補助形成的小型農田水利設施資產由農民用水合作組織持有和管護。建立管護經費保障機制，小型水利工程的管護經費原則上由工程產權所有者負擔，財政給予適當補助。針對不同類型工程特點，因地制宜采取群眾管理和專業化、社會化管理等多種管護模式。
31.推動農村水電管理創新。開展農村水能資源調查評價和中小河流水能資源開發規劃編制，嚴格規劃論證管理。推進水能資源開發權有償出讓和市場化配置，鼓勵有條件的地區先行開展試點。通過資金和項目支持，促進綠色小水電建設，有效減輕資源開發利用對生態環境的不利影響。推動完善農村水電上網電價形成機制。加強農村水電安全監管。
十一 健全基層水利管理體制機制
提升基層水利管理能力是統籌城鄉水利協調發展的迫切需要。必須大力推進基層水利服務體系建設，切實提高基層水利建設、管理與服務能力。
32.健全基層水利服務機構。以鄉鎮或小流域為單元設立基層水利服務機構，負責轄區內的水資源管理與保護、防汛抗旱、農村水利工程建設和管理、水利科技推廣等工作。建立經費保障機制，人員經費和業務經費納入縣級財政預算。因地制宜開展基層水利服務機構標準化建設。
33.加強農民用水合作組織和專業化服務隊伍建設。大力扶持和發展農民用水合作組織，探索農民用水合作組織向農村經濟組織、專業化合作社等多元方向發展，發揮農民用水合作組織在小型農田水利建設和管理中的作用。制定規范農民用水合作組織建設的指導意見。建立健全基層防汛抗旱、灌溉排水、農村供水、水土保持等專業化服務組織，構建完善的基層水利專業化服務體系。
34.強化基層水利隊伍建設。推進基層水利單位崗位設置管理，優化人員結構，明確崗位要求，實施按崗聘用，防止人浮于事。推行基層水利單位公開招聘制度，堅持公開、平等、競爭、擇優原則，對新進人員要嚴格資格條件、嚴格進人程序、嚴把進人入口關。在艱苦邊遠地區，可適當降低基層水利人員招錄學歷門檻。鼓勵高校應屆畢業生到基層水利服務機構工作，探索大學生“基層水官”制度，對有基層水利工作經歷的人員，各級水行政主管部門優先招錄。
十二 強化水利法治建設和科技創新
水利法治建設和科技進步是建設法治中國和創新型國家的重要組成部分。必須依法治水，保障水利改革發展；必須依靠科技創新，驅動水利改革發展。
35.健全水法規體系建設。加強水法規體系建設頂層設計，統籌推進重點立法項目。推動出臺南水北調工程供用水管理條例、農田水利條例，加快河道采砂管理、節約用水等重點領域立法。積極開展水權制度、地下水管理、農村水電、湖泊管理與保護等方面的立法前期工作。健全規范性文件備案與審查制度。注重科學立法、民主立法，建立健全公開征求意見制度、聽證制度、專家咨詢制度，提高水利立法質量。
36.全面加強水行政執法。全面推進水利綜合執法，建立權責統一、權威高效的水行政執法體制，強化專職水行政執法隊伍和能力建設。建立健全流域與區域、區域與區域、水利部門與相關部門的聯合執法機制，加大現場執法力度，切實做到嚴格規范公正文明執法。建立健全執法網絡，下移執法監管重心，充實基層執法力量。健全水事矛盾糾紛排查化解機制。
37.深化水利科技體制改革。建立健全鼓勵原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新的水利科技體制機制，大力提高科技在水利發展中的貢獻率。整合水利科技資源，完善政府對基礎性、戰略性、前沿性水利科學研究和共性技術研究的支持機制。推進建立主要由市場決定水利科技創新項目和經費分配、評價成果的機制。建立產學研協同創新機制，加強實用技術推廣和高新技術應用，推動信息化與水利現代化深度融合。健全水利人才引進培養機制和水利科技資源平臺共享機制。
十三 保障措施
38.加強組織領導。各級水利部門要切實提高對深化水利改革重要性和緊迫性的認識，把水利改革工作擺在更加突出的位置，抓好工作部署，落實工作責任，及時研究和解決水利改革工作中的重大問題。水利部成立深化水利改革工作領導小組，負責水利改革總體設計、統籌協調、整體推進、督促落實。
39.制定實施方案。水利部對水利改革任務進行分解，各有關司局和單位要制定實施方案，細化實化改革措施，明確改革的時間表、路線圖和階段性目標。省級水行政主管部門要根據本指導意見，結合本地實際制定省級深化水利改革實施方案，并抓好組織實施。省級深化水利改革實施方案報水利部備案。
40.健全工作機制。水利部建立水利改革信息報送和動態跟蹤機制，及時掌握各地改革進展及存在的問題，加強改革任務統籌安排和綜合協調，切實解決突出問題，確保改革工作順利推進。有關單位和地方要密切配合、協同推進水利重要領域和關鍵環節的改革，及時報送改革進展情況。加強對改革工作的督促檢查和考核評估，確保各項改革目標任務有效落實。
41.推進改革試點。圍繞水利改革重點任務，選擇有代表性的地區，開展水利改革綜合試點，及時總結經驗，凝練有效模式，在全國范圍內進行宣傳推廣，發揮示范帶動作用。各地要結合本地區實際，在一些重要領域和關鍵環節大膽探索，勇于創新，為推動全國水利改革提供有益經驗。
來源：中國水利報